Position : Transparence et réorientation des aides

AIDES AU PLURALISME : POUR UNE NEUTRALITÉ DES SUPPORTS ET UNE RECONNAISSANCE DES NOUVEAUX USAGES

I. Pluralisme de la presse : de quoi parle-t-on ?  

Notion trop longtemps mal définie, le pluralisme de la presse est rattaché à la liberté d’expression, consacrée par l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen.

Apparu au lendemain du second conflit mondial, le concept de pluralisme de la presse a connu son véritable encadrement par le législateur au milieu des années 1980 en France, notamment sous l’impulsion de la loi Fillioud destinée à limiter la concentration des entreprises de presse et à assurer leur transparence financière.

Lors de l’examen de cette loi, le Conseil Constitutionnel érige le pluralisme, entendu d’abord comme la pluralité des acteurs des quotidiens d’information politique et générale, en objectif à valeur constitutionnelle.

La pluralité des acteurs n’induisant pas nécessairement la pluralité des discours, la définition du pluralisme a évolué et s’entend ici comme la multiplicité et la diversité de l’expression des opinions. Condition favorable au pluralisme de la presse, la diversité des supports est reconnue par le législateur depuis la création du statut de Service de presse en ligne (Spel) lors du vote de la loi HADOPI de 2009.

Placé dans le giron du législateur par la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le pluralisme de la presse est, depuis, considéré comme un objectif légitimant l’intervention des pouvoirs publics.

Ayant connu de nombreuses évolutions ces dernières années, les aides au maintien du pluralisme de la presse restent pourtant encore réservées aux médias papier IPG. À l’heure d’une transformation de l’offre de presse et d’une révolution des usages sous l’impulsion du numérique, se pose alors la question de la légitimité et de l’efficacité de ces dispositifs de politique publique.

II. Une distorsion de marché

Questionner la légitimité et l’efficacité des dispositifs de politique de maintien du pluralisme de la presse ne peut se faire qu’en observant l’évolution des composantes de ce pluralisme et notamment la diversité et la multiplicité des médias sur le marché commun de la presse.

De ce point de vue, l’évolution de l’offre de presse numérique proposée sur le marché depuis la création du statut de Spel s’avère éclairante.  

2.1 La presse : un marché commun au numérique et au papier

Depuis 2009, on assiste à l’essor d’une offre numérique venant intégrer un marché précis, celui de la presse. Comme le précise l’Autorité de la Concurrence dans plusieurs rapports : "Le marché, au sens où l'entend le droit de la concurrence, est défini comme le lieu sur lequel se rencontrent l'offre et la demande pour un produit ou un service spécifique. En théorie, sur un marché, les unités offertes sont parfaitement substituables pour les consommateurs qui peuvent ainsi arbitrer entre les offreurs lorsqu'il y en a plusieurs. (...)”

Dès lors, depuis 2009 et la création du statut de service de presse en ligne, le marché de la presse devient un marché concurrentiel sur lequel évolue des acteurs au modèle industriel différent, d’une part les entreprises de presse papier, les plus historiques, d’autre part une presse numérique émergente.

2.2 L’émergence d’un véritable pluralisme de la presse numérique

Trois indicateurs peuvent permettre d’objectiver la dynamique d’offre de presse en ligne sur le marché de la presse depuis près de 10 ans :

 

  • Le nombre de Spel examiné chaque année par la CPPAP qui permet d’évaluer la santé et le maintien de ces acteurs sur le marché (a) ;
  • Le nombre de nouveaux Spel qui déposent chaque année un dossier d’inscription à la CPPAP qui permet d’évaluer la dynamique du marché et son ouverture aux acteurs émergents du web (b) ;
  • L’évolution du nombre total de Spel inscrits à la CPPAP qui permet de déterminer le poids de ces acteurs dans l’offre globale du marché de la presse (c).  

L’inscription à la CPPAP est un indicateur pertinent, car c’est la première des conditions afin d’être éligible à la plupart des dispositifs d’aides publiques. Cependant, il est à noter qu’une importante partie des Spel n’y sont pas encore inscrits.

a) Une offre de presse numérique plurielle

 

Source : Rapport annuel CPPAP 2017
 

Depuis 2014, et l’augmentation conséquente du nombre de demandes du fait de

l’alignement des taux de TVA de la presse en ligne et de la presse imprimée, le nombre de dossiers examinés par la CPPAP se stabilise. Ces chiffres traduisent une bonne santé des Spel sur le marché de la presse même si la baisse observée en 2017 doit être un élément de vigilance.

b) Un bouillonnement d’acteurs émergents  

 

Source : Rapport annuel CPPAP 2017
 

Depuis 2009, on peut observer qu’il y a toujours plus d’admissions de services de presse en ligne à la CPPAP que de radiation ce qui traduit la bonne santé des Spel. Plus encore, on assiste à une certaine régularité dans le nombre de premières inscriptions ce qui montre une véritable dynamique de création d’entreprises de presse en ligne sur le marché.  

 

c) Des Spel toujours plus nombreux : un pluralisme réel

Source : Rapport annuel CPPAP 2017

 

Le nombre de Spel inscrits à la CPPAP, qui ne recense qu’une partie de ces éditeurs, est en croissance continue depuis la création du statut en 2009.

À titre de comparaison, il existait 1 Spel pour 37 titres imprimés en 2009-2010, ce rapport est passé à 1 pour 14 en 2013 et 1 pour 7 en 2017.
 

Les services de presse en ligne représentent donc un segment toujours plus important d’offre sur le marché de la presse. La dynamique de création d’entreprises de presse en ligne permet  l’émergence d’un véritable pluralisme de la presse en ligne.

2.3 Des dispositifs de politiques publiques qui ne se sont pas adaptés à ces évolutions

Les aides à la presse sont un instrument de politique publique de l’État pour venir réguler le marché de la presse. Il s’agit de comprendre la philosophie qui anime ces dispositifs pour saisir leur impact sur les acteurs du marché.

On observe que, malgré l’émergence objective d’un pluralisme de la presse numérique, les Spel continuent d’être exclus des dispositifs d’aides au pluralisme.

Les aides au pluralisme, portées par la DGMIC, sont actuellement distribuées par quatre fonds :
 

  • Aide aux quotidiens nationaux IPG à faibles ressources publicitaires (QFRP) par laquelle 10 368 645 € ont été partagés entre 8 éditeurs en 2017 ;
  • Aide aux publications nationales IPG à faibles ressources publicitaires (PFRP) par laquelle 4 000 000 € ont été partagés entre 44 éditeurs en 2017 ;
  • Aide aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux IPG à faibles ressources de petites annonces (QFRPA) par laquelle 1 400 000 € ont été partagés entre 15 éditeurs en 2017 ;  
  • Aide à la presse périodique régionale et locale (PPR) par laquelle 1 470 000 € ont été partagés entre 244 éditeurs en 2017.

Source : Rapport annuel de performance 2017

 

Les trois premiers fonds visent à soutenir des familles de presse à faibles ressources publicitaires ou à faibles ressources de petites annonces, tandis que le quatrième fonds vise à promouvoir le pluralisme de la presse régionale. Ces aides au pluralisme sont aujourd’hui exclusivement réservées aux publications imprimées IPG.

En 2017, ce sont 311 éditeurs seulement qui ont bénéficié de l’enveloppe globale de 17,27 millions en hausse par rapport à 2016 (15,7 millions).

Plus largement, on dénombrait 496 éditeurs éligibles à ces fonds en 2017 sur un écosystème qui compte pourtant au total 7 344 publications papier et 1 003 SPEL inscrits à la CPPAP. Les aides au pluralisme sont donc entièrement réservées à une famille de presse qui ne représentait que 5,9% des titres de l’écosystème.
 

Le Spiil déplore cette concentration des aides qui perdure depuis des années. Le fléchage actuel des aides, loin de permettre l’essor d’une presse nouvelle, quels que soient les supports de diffusion, induit une rente pour un petit nombre d’éditeurs dont le modèle industriel est en déclin.

Ces aides sont par ailleurs contraires au principe de non-discrimination technologique tel que mis en œuvre, par exemple, par la Directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 (modifiant les directives 2002/21/CE relative à un cadre règlementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, 2002/19/CE relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion, et 2002/20/CE relative à l’autorisation des réseaux et services de communications électroniques).

2.4. Une distorsion de concurrence réelle

En perpétuant des aides au pluralisme qui assument un écart dans l’attribution des ressources publiques, l’État génère une distorsion de marché et fausse les règles de concurrence entre des acteurs évoluant pourtant sur le même marché.

En tournant le dos aux acteurs émergents, l’État réduit son action à des mesures court-termistes là où le bouillonnement entrepreneurial de l’écosystème de la presse appelle à une refonte globale des dispositifs afin d’appuyer un secteur tourné vers l’innovation.

Les éditeurs indépendants adhérents du Spiil considèrent que ces aides ont été dévoyées de leur objectif de politique publique en délaissant les nouveaux entrants sur le marché de la presse afin de se transformer en aide au maintien du modèle industriel en déclin de la presse papier.
 

En prenant appui sur ces analyses de l’offre sur le marché de la presse, il convient d’observer également l’évolution des usages afin de comprendre qu’au delà d’une réelle distorsion de concurrence, les règles actuelles d’attribution des aides au pluralisme sont socialement discriminantes pour les citoyens.

III. Des usages de plus en plus tournés vers le numérique

En continuant d’exclure les Spel du champ des aides au pluralisme, l’État refuse de prendre en considération l’évolution des usages des citoyens. Réserver les aides au pluralisme aux seuls journaux papier IPG, c’est estimer qu’ils permettent à eux seuls un accès à l’information pour tous les citoyens. Or, en niant l’importance du pluralisme de la presse numérique, les politiques publiques entravent l’accession à l’information d’une partie de la population notamment les plus jeunes mais également les citoyens aux revenus les moins élevés pour qui le coût d’acquisition du papier reste trop élevé.

3.1 Une exclusion d’un pan toujours plus grand de la population
 

Il n’existe que peu d’études permettant d’observer l’évolution de la demande de presse en fonction des supports. Toutefois, le baromètre One Global édité par l’ACPM et regroupant les principaux médias nationaux, notamment IPG papiers, et leur déclinaison numérique permet de dégager des tendances. En effet, selon le dernier baromètre, on note qu’en 2018 “Près de 60% des Français lisent des articles issus de quotidiens ou de magazines sur leur smartphone. Ils n'étaient que 47% en septembre 2017”. Compte tenu des adhérents de l’ACPM et donc de l’échantillon permettant cette étude, il est vraisemblable que ce chiffre soit même fortement sous-estimé.

Plus encore, le baromètre pointe également le fait que les principaux titres papiers sont désormais plus lus sur leur version mobile que sur le papier :  10,9 millions de visiteurs uniques en juin pour le Figaro contre 9,7 millions de lecteurs sur le papier, 12,3 millions contre 10,8 millions pour l'Équipe, deuxième du classement.

Le baromètre 2017 soulignait que l’on assiste dans la presse grand public à une baisse de 3,1% sur la diffusion papier et une hausse de 42,7% sur la version numérique par rapport à 2016. Pour la fréquentation des sites et application de presse , la progression est de l'ordre de 11,1% vs 2016 sur tous les supports numériques et de 28,1% sur les mobiles et applications. Non exhaustifs, ces chiffres permettent toutefois de révéler deux tendances fortes du point de vue des usages :

  1. La consommation de presse par les écrans est de plus en plus importante, sans prise en compte pourtant de la plupart des pure players ;
  2. Les médias grands publics voient leur lectorat se déporter désormais majoritairement vers leur version numérique.

Si l’on met l’accent sur l’analyse des usages, une tendance plus explicite semble encore se détacher concernant la consommation de presse des jeunes.

3.2 Une exclusion particulièrement pénalisante des jeunes

Le ministère de la Culture a publié une étude “Les jeunes et l’information” en juillet 2018 qui met en lumière les nouvelles pratiques de consommation de l’information des jeunes, toujours plus tournées vers le numérique  :
 

Source : “Les jeunes et l’information” - étude du ministère de la Culture de 2018

 

De plus, selon un sondage publié par le CLÉMI (Centre pour l'Éducation aux Médias et à l'Information) en 2016, seuls 6% des jeunes entre 15 et 19 ans avaient déclaré lire quotidiennement la presse d'information générale et politique payante et 49% annonçaient ne jamais se tourner vers ce support. Selon les jeunes interrogés, “le support papier est considéré comme trop coûteux par bon nombre d'entre eux, et pas assez nomade”.

Si l’on reprend les chiffres du dernier baromètre One Global de l’APCM, les jeunes âgés de 25 à 34 ans représentent aujourd’hui 77% des lecteurs qui ne touchent jamais au papier et s'informent uniquement sur smartphone ou tablettes. Encore une fois, compte tenu de l’échantillon excluant une majorité des pure players, on peut légitimement penser que ce chiffre est largement sous-estimé.

Le numérique continue de révolutionner les usages et transforme le marché de la presse. Ces observations permettent d’interroger l’efficacité et la légitimité des politiques publiques de maintien du pluralisme. En effet, maintenir le pluralisme signifie promouvoir la multiplicité et la diversité des opinions auprès de l’ensemble de la population. Les aides au pluralisme, excluantes, passent donc à côté de leur objectif premier et perdent leur légitimité et efficacité en ce qu’elles sont devenues des politiques publiques discriminantes pour les citoyens aux ressources les plus faibles.

Le Spiil appelle ainsi l’État à observer ces évolutions des usages et à engager une véritable refonte des aides au pluralisme appuyée sur une neutralité des supports de diffusion de l’information. Si l’on considère les nouvelles pratiques depuis 10 ans, il apparaît clairement que la problématique de l’usage est devenue la donnée centrale de l’évolution de l’écosystème de la presse dont le pluralisme ne peut plus être considéré comme l’apanage de la presse écrite.

Le Spiil ne souhaite pas opposer le papier au numérique mais appelle à ce que les aides au pluralisme remplissent pleinement leur objectif premier sans se substituer à des aides plus “industrielles” qui viendraient soutenir la filière papier dans la refonte de son modèle.

IV. Les principes guidant la proposition de réforme

Le Spiil propose depuis plusieurs années au ministère de la Culture une (r)évolution des aides au pluralisme permettant d’instaurer enfin une véritable neutralité des supports, alignant ainsi l’offre sur les usages.

4.1 Un dispositif unique pour tous les supports

Le Spiil défend la création d’un dispositif unique, sans discrimination de support, et non l’ouverture d’un nouveau guichet d’aides directes réservées aux Spel.

L’objectif est avant tout de corriger la distorsion de marché actuelle, d’adapter facilement les aides à l’évolution réelle des usages et d’éviter les biais incitant les entrepreneurs à se tourner vers des usages en déclin

4.2 Des aides à la création et non des rentes

Le Spiil souhaite faire de ces aides au pluralisme un dispositif de soutien à la création et l’émergence d’entreprises de presse qui soit limité dans le temps.

L’objectif est d’éviter ainsi les effets de rente qui détournent les aides de leur objectif premier.

4.3. Des aides pour compenser une faille de marché dans le financement de la création de produits éditoriaux payants

Le Spiil considère ainsi :

  • Que le modèle économique de l’abonnement peut de façon privilégiée créer des médias indépendants pluriels et rentables ;
  • Qu’il existe aujourd’hui une faille de marché dans le financement de la création de produits éditoriaux payants en ligne.

En conséquence, le Spiil propose une refonte des aides au pluralisme afin de favoriser l’émergence de publications qui développent ou se convertissent à une offre payante. Il ne s’agirait pas de l’ouverture d’un nouveau guichet d’aides directes, réservé aux seuls titres de presse en ligne, mais bien d’une réforme des aides actuelles, destinée à l’ensemble des éditeurs, sans discrimination de support, mieux à même de laisser chaque éditeur faire le choix de son support en fonction de son public cible. Ces aides prendraient la forme d’une aide par lecteur payant, tout support de diffusion.

L’élargissement des dispositifs actuels aux sites de presse en ligne peut être opéré par transposition de certaines règles actuelles tout en évitant les discriminations entre presse imprimée et presse numérique, et les effets de distorsion de concurrence qui en résultent, tant en ce qui concerne les critères généraux d’éligibilité ; les critères de périodicité, diffusion et de tarification ; et les règles de gestion budgétaire mises en œuvre actuellement.
 

Le Spiil considère que les dispositifs d’aides au pluralisme de la presse devraient être fondés sur des règles favorisant :
 

  1. la lisibilité des régimes mis en place et, autant que possible, la simplicité de leur gestion budgétaire ;
  2. l’équité et, autant que possible, l’absence d’effets discriminatoires et de distorsion de concurrence ;
  3. l’innovation et l’émergence de nouveaux entrants sur les marchés concernés, par des aides incitatives en phase de démarrage;
  4. la suppression des effets d’aubaine et de dépendance, en mettant en place des aides limitées dans le temps.
 

V. La proposition du Spiil

5.1 Critères généraux d’éligibilité

Le critère de proportion maximale du CA publicitaire (25%) est problématique, parce qu’il sortirait du périmètre des titres gratuits créant une offre payante. Le Spiil propose donc de ne pas retenir le critère de proportion du CA publicitaire.

Le Spiil propose ainsi de changer la logique de ces aides, en la « positivant » : plutôt que d’aider les titres ayant de faibles ressources publicitaires, il s’agirait d’aider les titres ayant une offre payante.
 

Proposition

Le Spiil propose que soient éligibles aux aides au pluralisme toutes les publications reconnues par la CPPAP comme IPG (voir nouvelle définition ci-dessous) ayant une offre payante depuis moins de 5 ans.

Chaque publication agréée par la CPPAP ne peut être éligible qu’une fois. Une même entreprise peut bénéficier des aides au pluralisme pour plusieurs publications si elles possèdent plusieurs agréments CPPAP, y compris pour un même titre sur plusieurs supports.

Les publications ayant plus de 5 ans mais dont l’offre payante à moins de 5 ans sont éligibles.

Les publications ayant une offre payante sur un support depuis plus de 5 ans mais ayant une autre offre payante sur un autre support depuis moins de 5 ans sont éligibles.

Le Spiil a eu l’occasion de préciser les raisons pour lesquelles le concept IPG est inadapté aux Services de presse en ligne. Le constat de l’inadéquation du concept IPG au Spel est aujourd’hui largement partagé – voir, par exemple, l’Avis présenté au nom de la Commission des affaires culturelles et de l’éducation sur le projet de loi de finances pour 2017, Tome VI, médias, livre et industries culturelles – presse,  par Mme Virginie Duby-Muller (pages 42 à 48).

Compte tenu de la fragilité de la frontière en IPG et non IPG, particulièrement en ce qui concerne les Services de presse en ligne, il est proposé que les Spel bénéficiant de la qualification « 39 bis A» soient assimilés au Spel IPG tant qu’une modification du critère IPG actuel ne sera pas entrée en application. Cette assimilation ne serait d’ailleurs pas une innovation, puisqu’elle est appliquée pour les conditions d’accès au Fonds de Stratégique de Développement la Presse et aux aides de l’IFCIC, par exemple.

5.2 Critères de périodicité

Le critère de périodicité n’a pas de pertinence en ce qui concerne les Spel, dont la mise à disposition du public se fait de façon permanente. Le décret du 29 octobre 2009 pris pour application de l'article 1er de la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse n’en contient d’ailleurs pas, mais exige un renouvellement régulier  (« Un renouvellement régulier et non pas seulement de mises à jour ponctuelles et partielles. Tout renouvellement doit être daté » - article 1.5 du décret). Cette condition est satisfaite par l’inscription sur les registres de la Commission paritaire des publications et agences de presse.

Proposition : le Spiil propose de ne pas retenir de critère de périodicité

5.3 Critères de diffusion géographique

Les services de presse en ligne étant accessibles en tout point du territoire national, leur diffusion à vocation à être nationale. Quand bien même il existe des Spel à vocation principale d’information locale, le Spiil ne souhaite pas que soit introduit de critère discriminant fondé sur le bassin géographique de diffusion des Spel.

Proposition : le Spiil propose de ne pas retenir de critère de diffusion géographique (national/local).

5.4 Critères de diffusion (volume de diffusion payée)

Le dispositif actuel des aides aux publications à faibles ressources publicitaires ou de petites annonces exclut des bénéficiaires de l’aide les titres de presse dépassant un plafond de diffusion payée :

  • 150.000 ex. pour les quotidiens nationaux ;
  • 300.000 ex. pour les périodiques nationaux ;
  • 60.000 ex. ou 50.000 ex. pour quotidiens locaux.

Propositions :

Afin de ne pas discriminer les différentes catégories de Spel sur le fondement de leur diffusion, le Spiil propose de ne pas retenir de critère d’éligibilité fondé sur le volume de diffusion payée, mais de limiter l’aide au nombre moyen de lecteurs payants de la population éligible, afin d’éviter que l’aide se concentre sur un nombre limité de Spel à forte diffusion.

À défaut de certification ACPM (ex. OJD), les éditeurs devront fournir une certification par un expert-comptable ou un commissaire aux comptes attestant de la réalité du volume de lecteurs payants.

5.5 Critères de tarification

Propositions :

Pour tenir compte de tous les modes de consommation de la presse, abonnement, à l’article, au numéro, le Spiil propose de choisir comme critère le nombre de lecteurs acheteurs ou abonnés et de faire ainsi de l’aide au pluralisme une aide au lecteur payant.

Afin de ne pas pénaliser les abonnements collectifs, le Spiil propose de prendre aussi en compte les abonnements collectifs payant dès lors que le nombre d’usagers est connu et certifiable.

5.6 Règles de gestion budgétaires (taux unitaire d’aide au lecteur payant)

Le décret de 1986 (presse nationale) établit un critère fondé sur la diffusion, tandis que le décret de 1989 (presse locale) établit un taux unitaire d’aide par exemplaire vendu. Compte tenu de sa proposition relative aux critères de tarification, le Spiil propose d’adopter, pour les titres éligibles, un taux unitaire d’aide au lecteur payant.


Propositions :

1. Le Spiil propose que le taux unitaire d’aide par lecteur payant soit calculé, comme cela est le cas actuellement dans le régime applicable aux quotidiens nationaux, comme une proportion de la valeur moyenne de l’abonnement. Cela permet d’éviter un pourcentage d’aide excessif par rapport à la valeur de l’abonnement (limitation de l’effet de dépendance). Ce taux pourrait être de 30%.
 

2. Le Spiil propose une modulation de ce taux unitaire d’aide par abonné payant en faveur des offres payantes récentes. Le taux pourrait être ainsi bonifié de 50% pour les offres lancées depuis moins d’un an, de 25% pour les Spel lancés (ou convertis à un modèle économique sur abonnement) depuis plus d’un an et moins de deux ans, pour en arriver à un taux « normal » pour la troisième année d’exercice en modèle payant. Le Spiil propose que l’aide soit supprimée à partir de la quatrième année d’aide.

3. Enfin, le Spiil propose que ces règles de bonification et de limitation dans le temps soient applicables également aux Spel et aux publications imprimées, afin de ne pas créer de distorsion de concurrence entre titres imprimés et Spel et introduire également pour les publications imprimées des critères qui favorisent l’émergence et l’innovation.

5.7 Règles de gestion budgétaires (plafonnement de l’aide)

Propositions :

Afin de limiter les effets de concentration de l’aide, soit au profit de Spel à forte diffusion par rapport à la diffusion moyenne des Spel éligibles, soit au profit de Spel à forte valeur d’abonnement par rapport au tarif d’abonnement moyen des Spel éligibles, tout en ne pénalisant pas les initiatives consistant à promouvoir des abonnements à forte valeur ajoutée, le Spiil propose un double plafonnement :

  • un plafonnement de la diffusion aidée à 15 000 abonnements ;
  • un plafonnement de la valeur de l’abonnement pris en compte dans l’assiette de l’aide à 200% du tarif individuel annuel moyen d’abonnement des Spel éligibles ;
  • un calcul de l’aide non pas sur le stock de lecteurs mais sur le flux (la différence entre le nombre de lecteurs payants année N et N-1).